หลายปีที่ผ่านมา เกือบทุกเวทีอภิปรายในประเด็นการค้าระหว่างประเทศ ภายใต้กรอบพหุภาคีขององค์การการค้าโลก(WTO) เรามักจะได้ยินจากหน่วยงานภาครัฐที่รับผิดชอบด้านการค้าระหว่างประเทศอยู่เสมอว่า การเจรจาการค้าภายใต้ WTO นั้นมีข้อดีประการสำคัญคือ ประเทศกำลังพัฒนาและประเทศยากจนสามารถรวมตัวกันเพื่อสร้างอำนาจต่อรองกับประเทศมหาอำนา จได้

และมากกว่าหนึ่งครั้งที่เจ้าหน้าที่รัฐถึงกับฟันธงว่า หากไทยไปเจรจาเพียงสองต่อสองกับประเทศมหาอำนาจ โอกาสที่ประโยชน์จะเป็นของฝ่ายเรานั้นริบหรี่เต็มที

แม้ข้อด้อยและความอันตรายของ WTO จะมีอยู่มาก ผมไม่แน่ใจนักว่าข้าราชการเหล่านี้ยังกล้าแสดงจุดยืนข้างต้นหรือไม่ นับแต่รัฐบาลประกาศเดินหน้าเจรจาการค้าทวิภาคี(FTA) กับมากกว่า 10 ประเทศในเวลาเดียวกัน ซ้ำยังทำนายผลการเจรจาก่อนเริ่มการเจรจาเสียด้วยซ้ำว่าประเทศไทยจะได้ประโยชน์

อย่างไรก็ตาม ความจริงที่ว่าประเทศไทยคงเป็นฝ่ายเพลี่ยงพล้ำหากต้องเผชิญกับยักษ์ใหญ่อย่างสหรัฐอเมริกาแบบตัวต่ อตัว ตามที่ผู้รู้ในหน่วยงานที่เกี่ยวข้องยืนยันคงไม่สามารถถูกเปลี่ยนในเวลาเพียงข้ามคืนได้ สหรัฐเป็นหนึ่งในประเทศที่เราจะเริ่มเจรจา FTA ด้วยในอนาคตอันใกล้นี้

ดังนั้น มีความจำเป็นอย่างยิ่งที่สังคมไทยจะต้องตื่นตัวและรู้เท่าทันว่าอะไรกำลังจะเกิดขึ้น

ประเทศไทยไม่ใช่ประเทศแรกที่จะทำ FTA กับสหรัฐ นับแต่ปี พ.ศ.2527 สหรัฐได้ทำข้อตกลงทวิภาคีไปแล้วกับ 72 ระบบเศรษฐกิจทั่วโลก จึงน่าสนใจว่าเท่าที่ผ่านมาในอดีตนั้น สหรัฐได้ใช้กลวิธีใดในการเจาะและครองตลาดประเทศคู่ค้า รวมทั้งกระบวนการภายในประเทศสหรัฐเอง มีขั้นตอนอย่างไรในการเจรจาการค้า

โดยพื้นฐานแล้วรัฐธรรมนูญสหรัฐได้กำหนดให้เรื่องของการค้าถูกควบคุมโดยกลไกของฝ่ายนิติบัญ ญัติ

กระนั้นก็ตาม จากความพยายามของฝ่ายบริหารที่ต้องการจะมีความคล่องตัวในการเจรจาจากการค้า ได้มีการผลักดันผ่านกฎหมายส่งเสริมการค้า พ.ศ.2545(Trade Promotion Authority 2002) หรือที่รู้จักกันดีในนามของกฎหมาย "fast track" ซึ่งเป็นผลให้ทางรัฐสภามีอำนาจเพียงให้ผ่านหรือไม่ให้ผ่านข้อตกลง FTA ที่เกิดขึ้น โดยไม่มีอำนาจแก้ไขเนื้อหาของข้อตกลง

อย่างไรก็ดี ภายใต้กฎหมายนี้ ฝ่ายนิติบัญญัติยังคงมีบทบาทพอสมควรในการติดตามการเจรจา ฝ่ายบริหารโดยสำนักตัวแทนการค้า(USTR) จะต้องทำจดหมายแสดงความจำนง(Natification letter) ระบุถึงเป้าหมายการเจราจาแจ้งต่อทั้งสภาบนและสภาล่างอย่างน้อย 90 วัน ก่อนเริ่มการเจรจา

ในกรณีของประเทศไทย นายโรเบิร์ต โซลิก ผู้แทนการค้าสหรัฐได้แจ้งต่อรัฐสภาไปแล้วตั้งแต่เมื่อวันที่ 12 กุมภาพันธ์ที่ผ่านมา โดยเนื้อหาในการเจรจาจะต้องสอดคล้องกับกรอบหลักการที่มีการกำหนดไว้แล้ว(ดูรายละเอียดได้ที่ ftawatch.org)

ส่วนระหว่างการเจรจานั้น ทาง USTR จะมีการหารืออย่างต่อเนื่องกับทางกรรมาธิการหลัก 4 ชุด(การเกษตรและกรรมาธิการที่มีชื่อว่า "Ways & Means Committee" ของสภาผู้แทนฯ ส่วนของวุฒิสภานั้นจะเป็นกรรมาธิการการเงิน การคลัง และกรรมาธิการการเกษตร) รวมถึงฝ่ายบริหารต้องศึกษาผลกระทบด้านสิ่งแวดล้อมและด้านสิทธิแรงงาน รายงานต่อรัฐสภาด้วย

นอกจากนั้น ภายใต้กฎหมาย fast track ยังได้มีการตั้งคณะทำงานของรัฐสภาที่มีชื่อว่า "Congressional Oversight Group (COG)" เพื่อสังเกตการณ์การเจรจา

อย่างไรก็ตาม คณะทำงานชุดนี้ เท่าที่ผ่านมาไม่ได้มีบทบาทสำคัญในการติดตามตรวจสอบตามที่คาดหวังไว้ รวมทั้งการรายงานต่อคณะกรรมาธิการต่างๆ มักจะเป็นไปในรูปแบบการรายงานปากเปล่า ไม่ได้มีการสรุปเนื้อหาออกมาเป็นลายลักษณ์อักษรแต่อย่างใด

ด้านภาคเอกชนและกลุ่มผู้มีส่วนได้ส่วนเสียต่างๆ สามารถแจ้งจุดยืน ท่าทีและข้อห่วงใยกับทาง USTR เป็นลายลักษณ์อักษรได้ แต่จะได้รับการให้ความสำคัญหรือไม่นั้นก็ขึ้นอยู่กับทาง USTR เอง

เรียกได้ว่าเป็นการสื่อสารทางเดียว ซึ่งไม่ต่างกับในกรณีที่ USTR หารือกับกรรมาธิการชุดต่างๆ ที่กล่าวถึงมาแล้วข้างต้น

เมื่อจบกระบวนการเจรจาประธานาธิบดีต้องแจ้งต่อทางรัฐสภาอย่างน้อย 90 วัน ก่อนการลงนามอย่างเป็นทางการ ในช่วงเวลาเดียวกัน ร่างความตกลงจะถูกส่งไปยังกรรมาธิการชุดต่างๆ ที่เกี่ยวข้องกับการค้า

ซึ่งนี่จะเป็นโอกาสสุดท้ายที่จะผลักดันให้มีการปรับแก้หากมีความเห็นขัดแย้ง

เนื่องจากเมื่อเรื่องถูกส่งเข้าสภาอย่างเป็นทางการแล้ว ฝ่ายนิติบัญญัติมีอำนาจเพียงมีมติให้ผ่านหรือไม่ให้ผ่านเท่านั้น โดยทั้งสองสภาต้องมีมติให้ผ่านจึงจะมีผลบังคับใช้ได้

ซึ่งในกรณีของชิลีและสิงคโปร์นั้น ข้อตกลงผ่านทั้งสองสภาไปได้โดยไม่มีปัญหาแต่อย่างใด หากมีแนวโน้มว่าจะมีปัญหาหรืออาจจะไม่ผ่าน ฝ่ายบริหารอาจจดหมายแนบ(side letter) เพื่อสร้างความมั่นใจ เช่น ฝ่ายบริหารอาจให้คำมั่นว่าหากเกิดผลกระทบร้ายแรงในเรื่องใดเรื่องหนึ่ง ฝ่ายบริหารจะแก้ไขหรือแม้กระทั่งฝ่าฝืนข้อตกลงที่จะเกิดขึ้น

ซึ่งในประเด็นนี้ทางประเทศไทยควรต้องพึงระวังให้ดี

อย่างไรก็ตาม ถึงแม้จะมีกฎระเบียบและกลไกเพื่อติดตามการเจรจาของฝ่ายบริหาร แต่ในทางปฏิบัติโดยเฉพาะอย่างยิ่งหลังเหตุการณ์ 11 กันยายน ฝ่ายนิติบัญญัติเองและภาคส่วนต่างๆ ของสังคม ไม่สามารถตรวจสอบฝ่ายบริหารได้อย่างมีประสิทธิภาพ เนื่องจากกระแสทางการเมืองภายในที่ไม่เอื้ออำนวย กระบวนการทั้งฝ่ายสหรัฐ และโดยเฉพาะอย่างยิ่งคู่เจรจาเองถูกปิดลับมาโดยตลอด

ในกรณีของชิลีที่เพิ่งบรรลุข้อตกลง และมีผลบังคับใช้ตั้งแต่วันที่ 1 มกราคม พ.ศ.2547 ที่ผ่านมา ตลอดจนการเจรจาฝ่ายนิติบัญญัติของชิลีไม่สามารถรับรู้รายละเอียดต่างๆ ได้เลย มีการนำเข้าสภาก็ภายหลังจากที่ได้มีการลงนามไปแล้ว

อีกทั้งทางรัฐบาลยังปฏิเสธที่จะเปิดเผยข้อตกลงต่อสาธารณะ จนถึงสองเดือนหลังการลงนาม

บทเรียนสำคัญก็คือจากการที่เนื้อหาถูกปิดเป็นความลับ ทำให้สื่อมวลชน ภาคประชาชน และสังคมโดยส่วนรวมไม่สามารถมีส่วนร่วมและตรวจสอบการเจรจาได้

สหรัฐเองเดินหน้าเจรจาระดับทวิภาคีอย่างเต็มที่ ก็ด้วยสาเหตุเรื่องความลับเป็นเหตุผลสำคัญ ทางสหรัฐสามารถผลักดันประเด็นที่จะเป็นผลประโยชน์ของตนเองในระดับทวิภาคีได้ง่ายและรวดเร็วกว่ าระดับพหุภาคี

นอกจากนั้น เมื่อได้ตามความต้องการในระดับทวิภาคีกับหลายประเทศแล้ว ก็ทำให้มีความเป็นไปได้มากขึ้นในการผลักดันในระดับพหุภาคี

น่าแปลกใจมากที่ผลการเจรจาระหว่างสหรัฐกับประเทศต่างๆ มีความคล้ายคลึงกันมาก ทั้งกับของสิงคโปร์ ชิลี กลุ่มประเทศอเมริกากลาง(CAFTA) และที่กำลังผลักดันอยู่ในเขตเศรษฐกิจเสรีแห่งทวีปอเมริกา(FTAA)

จนมีการวิจารณ์กันว่า เป็นพิมพ์เขียวที่ทางสหรัฐ จัดทำขึ้นมากกว่าเป็นผลจากการเจรจาที่คู่เจรจาพอที่จะมีอำนาจต่อรองจริง

โดยส่วนใหญ่สหรัฐจะใช้ตลาดสินค้าเกษตรของตนมาเป็นสิ่งล่อใจเพื่อให้ได้มาซึ่งข้อบังคับด้านทรัพย์ สินทางปัญญา การลงทุน และตลาดสินค้าบริการในประเทศคู่เจรจาต่างๆ

แม้กระทั่งกับออสเตรเลีย สหรัฐ ได้ใช้ตลาดน้ำตาลมาเป็นตัวล่อเพื่อบ่อนทำลายระบบประกันสุขภาพของออสเตรเลีย โดยการผลักดันจากบริษัทยาเอกชนของสหรัฐเอง ซึ่งในที่สุดแล้วสหรัฐ ก็ไม่ได้เปิดตลาดน้ำตาลให้ออสเตรเลียมากขึ้นแต่อย่างใด

ที่ผ่านมาฝ่ายสหรัฐจะยื่นข้อเสนอแบบสุดขั้วมุ่งเน้นแต่ประโยชน์ของฝ่ายตน แล้วระหว่างการเจรจาจะค่อยๆ ถอย การจะถอยมากหรือน้อยนั้นขึ้นอยู่กับอำนาจต่อรองของประเทศคู่เจรจา

ในกรณีของประเทศไทยนั้น หน่วยราชการที่เกี่ยวข้องชี้แจงชัดเจนว่าเราจะเป็นฝ่ายตั้งรับ รวมทั้งเจ้าหน้าที่ของสหรัฐเองชี้แจงสอดคล้องกันว่า การเจรจาจะช้าหรือเร็วขึ้นอยู่กับแรงต้านของฝ่ายไทย

ดังนั้น การเจรจาอย่างรวดเร็วเพื่อให้เกิดสิ่งที่เรียกว่า "Economy of speed" (การประหยัดอันเกิดจากความรวดเร็ว) คงจะไม่เป็นความจริง

ในกรณีนี้ ยิ่งเจรจาจบลงรวดเร็วเท่าไหร่ แนวโน้มที่ประเทศไทยจะเสียประโยชน์จะมีมากขึ้นเท่านั้น

นอกจากนี้ การขาดความละเอียดรอบคอบในการเจรจาจากการเร่งรีบจะนำมาซึ่งความเสียเปรียบมากขึ้นไปอีก

ตัวอย่างชัดเจนในกรณีของผักผลไม้กับประเทศจีน ที่ฝ่ายไทยละเลยการให้ความสำคัญกับมาตรการที่ไม่ใช่ภาษี(NTMs) จนเป็นผลให้ขณะนี้เรายังประสบความลำบากในการส่งออกสินค้าเหล่านี้เข้าประเทศจีน เป็นต้น

บางประเทศที่มีแรงต้านมากๆ ทางสหรัฐมักจะมีข้อเสนอที่ว่า "ให้คงข้อตกลงหลักตามที่ตนเสนอ แต่จะให้มีข้อยกเว้นซึ่งเป็นมาตรการที่ประเทศคู่ค้าจะสามารถใช้ได้เมื่อมีเหตุจำเป็น" แต่จากการศึกษาในกรณีของชิลี พบว่าข้อยกเว้นต่างๆ แทบจะไม่มีผลในทางปฏิบัติ เนื่องจากขีดจำกัดในหลายๆ ด้าน รวมถึงข้อยกเว้นจะไม่สามารถไปขัดกับหลักการของข้อตกลงหลักได้

แสดงให้เห็นว่าการเจรจานั้นจะต้องมุ่งไปที่ข้อตกลงหลักเป็นสำคัญ

สหรัฐถึงที่สุดแล้วไม่ได้เลิกให้ความสำคัญกับ WTO แล้วหันมาทำ FTA อย่างเดียว แต่สหรัฐใช้นโยบายการค้าในการเจาะตลาดและเข้าไปผูกขาดปัจจัยการผลิตของประเทศต่างๆ ในทุกระดับ ทั้งพหุภาคี และระดับภูมิภาคไปพร้อมๆ กัน ดังนั้น เราจำเป็นที่จะต้องไม่มองข้ามส่วนใดส่วนหนึ่งไป

นอกจากนี้ ในส่วนของประเทศไทยเองจะต้องมีความรอบคอบในการเจรจาอย่างยิ่ง การพยายามจบการเจรจาอย่างรวบรัดเพื่อหวังผลทางจิตวิทยาระยะสั้นอาจนำมาซึ่งผลเสียระยะยาวที่มีกา รพิสูจน์ให้เห็นแล้วในประเทศต่างๆ

สุดท้ายแล้ว รัฐบาลจำเป็นจะต้องดำเนินการในเรื่องนี้ด้วยความโปร่งใส พร้อมทั้งสร้างกลไกรองรับการมีส่วนร่วมของภาคประชาชน การอ้างเพียงว่ากฎหมายไม่ได้กำหนดไว้คงไม่เพียงพอ หากเรื่องนี้เป็นผลประโยชน์ของคนส่วนใหญ่ที่จะได้รับจริง การเปิดเผยข้อมูลการเจรจาก็จะยิ่งทำให้รัฐบาลได้รับการสนับสนุน พร้อมทั้งท่าทีและจุดยืนของรัฐบาลเองจะมีน้ำหนักมากขึ้นในการเจรจา

เรื่องนี้ถึงที่สุดแล้วเป็นเรื่องที่จะก่อให้เกิดผลกระทบกับทุกส่วนของสังคม จึงมีความสำคัญเกินกว่าจะปล่อยให้เป็นสิทธิขาดของคนเฉพาะกลุ่มในการตัดสินใจ

มิเช่นนั้นแล้ว ผลประโยชน์ที่ได้จะตกอยู่กับเพียงกลุ่มธุรกิจเพียงบางกลุ่มบางตระกูล ขณะที่ประโยชน์ของประชาชนส่วนใหญ่จะถูกนำไปแลก อย่างที่เห็นได้ชัดเจนจากการดำเนินนโยบายเรื่องโรคระบาดในสัตว์ปีกในช่วงที่ผ่านมา

------------------------------------------------------------------
มติชน วันที่ 20 มีนาคม พ.ศ. 2547 ปีที่ 27 ฉบับที่ 9507